حل مساله آب با پارادایم بازار
اگر عضو یکی از شبکه‌های زیر هستید می‌توانید این مطلب را به شبکه‌ی خود ارسال کنید:
[18 Dec 2015]
[ مهندس عارف سپهری]
رییس کمیسیون محیط زیست سازمان عدالت و آزادی
اقلیم فلات ایران از دیرباز خشک و بیابانی بوده است. انسان قرن‌هاست که بر کره زمین زندگی می‌کند و در طول این دوران برای حل مشکلات زیستن بر این کره کوشیده است. این کوشش‌ها در جهت انطباق خویش و سازگاری با طبیعت بوده است. تمدن‌های انسانی چندین هزار‌ساله در مناطق خشک و بیابانی همگی به اتکای روش‌های بهره‌برداری از منابع آب شکل گرفته‌اند. تا جایی که مورخان، مهم‌ترین عامل تاثیرگذار بر فرهنگ و تمدن مردم این مناطق در گذشته و حال را در چگونگی بهره‌برداری از منابع آبی و مراودات و منازعاتی می‌دانند که بر سر استفاده از این منابع شکل گرفته است. آبادانی و پیشرفت این مناطق در دوره‌هایی از ثبات سیاسی رخ داد که البته با سرمایه‌گذاری در احداث و مرمت قنوات و اصلاح نظام توزیع آب همراه بود. می‌توان گفت روحیه سختکوشی، آینده‌نگری و مماشاتی که در فرهنگ ساکنان مناطق کم‌آب نهادینه شده نیز از این موضوع سرچشمه گرفته است. اثرات روحی، فرهنگی و اقتصادی به‌جای مانده از تخریب قنوات، قحطی و آوارگی کشاورزان در پی حمله مغول را می‌توان یکی از برجسته‌ترین شواهد تاریخی در زمینه تاثیرگذاری بحران آب بر انسان دانست. «فرهنگ» تعادل زندگی مردم سرزمین‌ها را برقرار می‌کند. میان قنات و نحوه آبیاری، پشت سر مسافر آب ریختن و مقومات دیگر این فرهنگ، ارتباط و پیوند برقرار است. تا جایی که برخی فلاسفه، زندگی انسان را میانه «طبیعت و فرهنگ» دانسته‌اند. «یوهان گوتفرید فون هردر» متفکری است که در بیان نسبت میان فرهنگ و طبیعت، طبیعت را آفریده اول می‌داند و فرهنگ را آفریده دوم. طبیعت را خداوند آفریده است اما فرهنگ، صنع ثانی است و آفریده انسان است. هرچه پیش‌تر را می‌نگریم، در‌می‌یابیم که انسان بسیار طبیعی‌تر زندگی می‌کرده است. تلقی انسان از منابع طبیعی احساسی‌تر و ناب‌تر بوده و خود را جزوی از طبیعت می‌دانسته است. در مقابل اما، انسان عصر مدرن، دچار چنان مناسبات پیچیده‌ای شده که از نسبت مستقیم انسان با طبیعت ناب خبری نیست. آنچه از جهان به چشم می‌آید و آنچه از جهان به ذهن متبادر می‌شود، «انسانی‌شده»تر از قبل است. انسان با ابزارهای فرهنگ و تمدن‌سازش -همچون قوانین و مقررات و صنایع، جهان را در باب نظر و عمل، انسانی کرده است و از حالت طبیعی آن دورتر ساخته است. بر همگان روشن است که عمده تغییرات در منابع طبیعی مربوط به دوران متاخر (حدوداً یکصد سال اخیر) است.
بحران آب
همه‌ساله حدود ۱۰۸ هزار کیلومتر‌مکعب بارش بر سطح کره خاک فرود می‌آید که حدود ۶۰ درصد آن مستقیماً تبخیر شده و به جو بازمیگردد که پس از کسر سیل‌ها و جریان‌های طبیعی در نهایت ممکن است بین ۹ تا ۱۴ هزار کیلومتر‌مکعب آن کنترل شود. در حال حاضر از این مقدار سه‌هزار و ۴۰۰ کیلومتر‌مکعب برای مصارف مختلف برداشت می‌شود. محدودیت منابع آب شیرین در بسیاری از کشورها به صورت یک معضل جدی درآمده است به‌طوری که این کشورها را تحت تاثیر خود قرار داده است. تا جایی که بنابر نظر بسیاری از کارشناسان ادامه روند کنونی محدودیت منابع آب شیرین، منجر به بروز درگیری‌های بیشتر در منطقه خاورمیانه بر سر تصاحب منابع آب شیرین خواهد شد. براساس مطالعات انجام‌شده توسط موسسه بین‌الملی مدیریت آب در سال ۱۹۵۰ تعداد ۱۲ کشور با جمعیتی حدود ۲۰ میلیون نفر با کمبود آب مواجه بوده‌اند، این رقم در سال ۱۹۹۰ به ۲۶ کشور با جمعیتی حدود ۳۰۰ میلیون نفر رسیده و پیش‌بینی می‌شود در سال ۲۰۵۰ تعداد ۶۵ کشور جهان با جمعیتی بالغ بر هفت میلیارد با کمبود آب مواجه شوند. به استـناد مطالعات طرح جامع آب کشور، منشاء اصلی منابع آب ایران را ریزش‌های آسمانی بر پهنه جغرافیایی کشور تشکیل می‌دهد که سالانه بالغ بر ۴۱۳ میلیارد مترمکعب برآورد می‌شوند. از این مقدار حدود ۹۳ میلیارد مترمکعب به صورت جریان‌های سطحی جاری شده، ۲۵ میلیارد مترمکعب مستقیماً به آبخوان‌های آبرفتی نفوذ کرده و ۲۹۵ میلیارد مترمکعب آن، که بیش از ۷۰ درصد کل منابع آبی کشور را شامل می‌شود، به صورت تبخیر و تعرق (از سطح زمین، جنگل‌ها، مراتع، دیم‌زارها و غیره) از دسترس خارج می‌شود. علاوه بر این سالانه حدود ۱۲ میلیارد مترمکعب آب به صورت جریان‌های سطحی و از طریق رودخانه‌های مرزی وارد کشور ما می‌شود که با پیوستن آن به جریان‌های سطحی، مجموع جریانات آب سطحی کشور را به ۱۰۵ میلیارد مترمکعب می‌رساند. با لحاظ کردن ۲۵ میلیارد مترمکعب منابع آب زیرزمینی حاصل از نفوذ آب باران به آبرفت‌ها، منابع آب تجدیدپذیر کل کشور به ۱۳۰ میلیارد مترمکعب بالغ می‌شود. مطالعات و بررسی‌ها نشان می‌دهد در حال حاضر از کل منابع آب تجدید‌شونده کشور حدود ۵ /۸۹ میلیارد مترمکعب جهت مصارف کشاورزی، صنعت، معدن و خانگی برداشت می‌شود. سهم بخش کشاورزی در حالی حدود ۸۳ میلیارد مترمکعب آن (یعنی ۹۳ درصد) از این میزان است که به‌طور میانگین، بیش از ۴۶ میلیارد مترمکعب آن نیز تلف می‌شود. در همین حال ۵ /۵ میلیارد مترمکعب (شش درصد) به بخش شرب و مابقی به بخش صنعت و نیازهای متفرقه دیگر اختصاص می‌یابد. رشد سریع جمعیت مهم‌ترین عامل کاهش سرانه آب تجدید‌شونده کشور در طول یکصد سال گذشته بوده است. جمعیت ایران طی هشت دهه، بیش از هفت برابر شده و از کمتر از ۱۰ میلیون نفر در سال ۱۳۰۰ به ۷۰ میلیون و ۴۷۲ هزار نفر در سال ۱۳۸۵ رسیده است. بر اساس گزارش سازمان ملل، ایران به عنوان هفدهمین کشور پرجمعیت دنیاست و تا سال ۲۰۲۵ یکی از ۱۰ کشور اول پرجمعیت جهان خواهد بود. بر همین اساس میزان سرانه آب تجدیدپذیر کشور از ۱۳ هزار به حدود ۱۷۴۰ مترمکعب در سال ۱۳۸۵ تقلیل یافته است. براساس شاخص موسسه بین‌المللی مدیریت آب، ایران در وضعیت «بحران شدید آبی» قرار دارد. وضعیت آبی موجود کشور را باید جزو اولویت‌های کاری قانونگذاران، سیاستگذاران، مدیران و کارشناسان کشور قلمداد کرد تا با اتخاذ تصمیمات اصولی و کارساز در جهت افزایش کارایی منابع آبی موجود و کاهش اتلاف بی‌رویه موجود، اقدام کنند. در عین حال، مشکل تنها کمبود آب نیست، بلکه کیفیت آب نیز جزو چالش‌های پیش‌روی ماست. آب مصرفی بعد از مصرف نه‌تنها گوارا نیست بلکه در بیشتر موارد با آلودگی و افزایش غلظت املاح، جامد می‌شود که در بسیاری موارد قابل استفاده نیست.
حقوق آب
از آنجا که آب با حق حیات انسان و سایر موجودات زنده در ارتباط مستقیم است، باید مساله آب را نیز جزو گفتمان حق‌محور دانست. از دیگر سو، منابع آبی غالباً با دیدگاه‌های امنیت ملی، سیاسی و دفاعی هر کشور نیز مرتبط است. وضع قوانین کیفری و مدنی و ایجاد ضمانت‌های اجرایی راجع به منابع آبی یا تاسیسات آبی از جمله عمده‌ترین شیوه‌های حفاظت منابع آبی توسط دولت‌ها و نظام‌های سیاسی محسوب می‌شود. از این رو لزوم داشتن سیاست حقوقی برای هر کشور پیرامون حفاظت از منابع آبی ضروری است. حجم بالای ثروتی که دولت‌ها در تاسیس، بهره‌برداری و نگهداری از سازه‌های آبی سرمایه‌گذاری می‌کنند، دولت‌ها را وا‌می‌دارد تا برای جلوگیری از بروز اختلال در امر انتفاع از این منابع تدابیر حقوقی اتخاذ کنند.
قانون آب یکی از کهن‌ترین قوانین دنیاست. از هنگامی که انسان به کشت پرداخت و بارانِ تنها بس نبود، سیستم‌های آبیاری بنیانگذاری شد و دسترسی و تقسیم آب زیر چتر قانون قرار گرفت. باستانی‌ترین قانون آب در دنیا قانون چهار هزار‌ساله «همورابی» است و تقریباً بین ۱۸۱۰ پیش از میلاد مسیح (زاد‌روز همورابی) تا ۱۷۵۰ پیش از میلاد مسیح، یعنی مرگ همورابی، نوشته شد. از آنجا که آبرسانی به مردم از اهمیت ویژه ملی برخوردار است در بیشتر کشورها دولت نقش بسیار مهمی را در خصوص مدیریت منابع آبی، بازی می‌کند.
«طومار شیخ بهایی» -در دوران صفویه- که آب زاینده‌رود را به محلات و روستاهای مجاور رودخانه، تقسیم می‌کند، یکی از معروف‌ترین اسنادی است که آب را در ایران تابع امور عمومی قرار داده است.
با شروع افزایش رشد کشاورزی ایران در دهه‌های ۳۰ و ۴۰ خورشیدی، لزوم توجه به حفاظت از منابع آبی وارد مرحله تازه‌ای شد. در آن شرایط بخش مهمی از آب‌ها به هدر می‌رفت. گاه مرداب‌هایی به وجود می‌آمد که محل پرورش پشه مالاریا و سایر عوامل بیماری‌زا بود. آبیاری کشتزارها یکی از چالش‌هایی بود که با عواملی چون پخش نامتناسب زمانی و مکانی باران، بالا بودن تبخیر در نتیجه افزایش روزهایی که بادهای موسمی می‌وزید، شور شدن آب‌های شیرین، نامناسب بودن وضع زمین، هدر رفتن آب و کمبود متخصص رو به رو بود. از همین جهت بود که نخستین شناسایی‌ها در باب آب‌های سطحی رودخانه‌ها و دشت‌های عمده آبرفتی کشور شروع شد. از همان زمان بود که بررسی سفره‌های آب‌های زیرزمینی آغاز و پژوهش‌هایی درباره آب‌های موجود در لایه‌های آهکی زیرزمینی شروع شد.
ملی کردن آب‌های کشور در ایران، به نوعی قانونمند کردن فضای حاکم بر آب کشور بود به‌طوری که این قانون فضای جدیدی را بر مدیریت منابع آبی در کشور وضع کرد. وظایف قانون آب این است که آب را به فرم طبیعی و دیگر فرم‌های خود مانند آب‌های روان، آب‌های ایستا، آب‌های زیرزمینی و غیره از حملات آسیب‌رسان بدان حفاظت و منابع آب را نگهداری کند.
طرح ملی کردن آب در ایران به ۴۷ سال پیش بازمیگردد. هرچند چارچوب منشور اصول انقلاب شاه و مردم در ۶ بهمن ۱۳۴۱ با شش اصل نخستین به تصویب رسید اما تا سال‌های واپسین حکومت پهلوی در ایران به تدریج ۱۳ اصل دیگر نیز به آن افزوده شد. از جمله این اصول، اصل دهم همین قانون بود که برای نگاه‌بانی از ثروت طبیعی کشور مهیا شده بود. به‌زعم بسیاری، ملی کردن آب‌های کشور در ایران، قانون نوینی برای آب‌های کشور ایجاد کرد. «ملی کردن آب‌های روزمینی و زیرزمینی سراسر کشور» در تابستان سال ۱۳۴۷ و در زمانه امیرعباس هویدا پس از تصویب مجلسین و توشیح پادشاه پهلوی محقق شد. به موجب این اصل با هدف گسترش منابع آبی، جلوگیری از به هدر رفتن آن و پیدا کردن سیاستی یکسان در استفاده از منابع آبی کشور، شاه تمامی آب‌های کشور (دریاچه‌ها، رودخانه‌ها، نهرها، جویبارها، دره‌ها، برکه‌ها، چشمه‌ها، آب‌های معدنی و آب‌های زیرزمینی) را از مصادیق ثروت ملی اعلام کرد و بدین ترتیب حفظ و حراست از منابع و ذخایر آب‌های زیرزمینی و نظارت در کلیه امور مربوطه به وزارت آب و برق محول شد.
اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی را زیر‌مجموعه بخش دولتی دانسته و آنها را از شمول بخش‌های تعاونی و خصوصی جدا می‌کند. در بخش قوانین عادی نیز قانونگذار از این موضوع غفلت نکرده و در موادی به این موضوع اشاره می‌کند. مثلاً در بحث جزایی خرابکاری و تخریب، قانونگذار ماده ۶۸۷ قانون مجازات اسلامی را می‌آورد: «هر کس در وسایل و تاسیسات مورد استفاده عمومی از قبیل شبکه‌های آب و فاضلاب و متعلقات مربوط به آنها اعم از سد و کانال و انشعاب لوله‌کشی که به هزینه یا سرمایه دولت یا با سرمایه مشترک دولت و بخش غیردولتی یا توسط بخش خصوصی برای استفاده عمومی ایجاد شده، مرتکب تخریب یا ایجاد حریق یا از کار انداختن یا هر نوع خرابکاری دیگر شود، به حبس از سه تا ده سال محکوم خواهد شد.» ماده ۶۶۰ از همین قانون نیز اشاره دارد که «هرکس بدون پرداخت حق انشعاب و اخذ انشعاب آب و برق و تلفن و گاز مبادرت به استفاده غیر‌مجاز از آب و برق و تلفن و گاز نماید، علاوه بر جبران خسارت به تحمل تا سه سال حبس محکوم خواهد شد». در ماده ۶۹۰ قانون مجازات اسلامی نیز چنین آمده است: «هر کس به وسیله صحنه‌سازی از قبیل نهرکشی، حفر چاه، به تهیه آثار تصرف در منابع آب، چشمه‌سارها، انهار طبیعی متعلق به دولت یا شرکت‌های وابسته به دولت یا شهرداری‌ها یا اوقاف یا اشخاص حقیقی یا حقوقی مبادرت نماید یا بدون اجازه از سازمان محیط زیست یا مراجع ذی‌صلاح دیگر مبادرت به عملیاتی نماید که موجب تخریب محیط زیست و منابع طبیعی شود به مجازات یک ماه تا یک سال حبس محکوم می‌شود.»
قانون مدنی ایران به تبعیت از فقه اسلامی آب‌ها را اموال مباحه و قابل تملک اشخاص تلقی کرده است. در ماده یک این قانون، آب به عنوان ثروت ملی و متعلق به عموم تلقی شده است که در واقع تحولی در مالکیت آب‌ها محسوب شده است. بررسی سیر تحول قوانین، مالکیت عمومی و ملی آب از آن جهت که نوع مالکیت این منبع حیات‌بخش و تاثیر آن را در کشور ما محقق می‌کند، حائز اهمیت است. همچنین آثاری مانند مالکیت عام، دعاوی ناشی از مالکیت و قواعد نگهداری از منابع و سرچشمه‌های نظام آبیاری از این نظر بیشتر می‌تواند مورد توجه قرار گیرد.
حکمرانی مطلوب آب
حکمرانی را می‌توان مجموعه‌ای از اقدام‌های فردی و نهادی و نیز اقدام‌های عمومی و خصوصی برای برنامه‌ریزی و اداره مشترک امور دانست که در عین حال میان منافع متفاوت و متضاد، فرآیند یکپارچه‌ای ایجاد می‌کند که در قالب اقدام‌های مشارکتی و سازگار حرکت می‌کند. بدین ترتیب، حکمرانی شامل نهادهای رسمی، غیررسمی و سرمایه اجتماعی شهروندان است. حکمرانی بر همیاری حکومت و جامعه مدنی مبتنی است و این مفهوم بر این اصل بنیادین استوار است که حکومت‌ها به جای آنکه به‌تنهایی مسوولیت کامل اداره جامعه را در سطوح مختلف آن برعهده گیرند، بهتر است در کنار شهروندان، بخش خصوصی و نهادهای مردمی به‌عنوان یکی از نهادها یا عوامل مسوول اداره جامعه به شمار روند. حکمرانی بر فرآیند «خلق توافق» تاکید دارد، فرآیندی که در آن تصمیم‌ها با توجه به روابط پیچیده میان بازیگران با اولویت‌ها و سلایق متفاوت گرفته می‌شوند. به عبارت دیگر، در فضای حکمرانی مطلوب روابط یکجانبه جای خود را به روابط چندجانبه می‌دهد. حکمرانی آب عبارت است از نظام‌های سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و اداری که دست‌اندرکار بهره‌برداری، توسعه و مدیریت منابع آبی هستند و مستقیم یا غیرمستقیم بر بهره‌برداری، توسعه و مدیریت منابع آبی نقش دارند و در ارائه خدمات آب در سطوح مختلف جامعه موثرند. لازمه حکمرانی مطلوب آب، تحلیل به‌هم پیوستگی‌های اکولوژیک، اجتماعی و فنی است. تحقق خیر جمعی که هدف سیاستگذاری عمومی است، به شدت تحت تاثیر شفاف‌سازی به منظور آشکار‌سازی داده‌ها و اطلاعات و دخالت دادن ذی‌نفعان و ذی‌ربطان در سیاستگذاری‌ها و تصمیم‌گیری‌هاست. هرچند تبعیت مالکیت منابع آبی از امور عمومی و ملی می‌تواند شرایط نگهداری، استفاده و نیز حفاظت آن را مشمول اصل «خیر عمومی» -که هدف سیاستگذاری عمومی است- قرار دهد اما عدم رعایت اصول حکمرانی مطلوب آب باعث بروز تضادهایی میان منافع تصمیم‌گیران دولتی با سایر ذی‌نفعان و ذی‌ربطان شده است. به‌طوری که به زعم کشاورزان -به عنوان یکی از گروه‌های بارز ذی‌نفع آب- دولت حاضر نیست، اختیار و قدرتی را که بر منابع آب دارد، با ذی‌نفعان به اشتراک بگذارد. از دیگر سو توسعه مدیریت سازه‌ای و سد‌سازی به‌طور یکجانبه از طرف دولت به عنوان راهکار غالب منابع آبی در غیاب شفاف‌سازی داده‌ای، نظارت عمومی و مشارکت ذی‌نفعان در تصمیم‌گیری‌ها، چندین دهه ترویج شده است.
بهره‌وری آب با ملی کردن بهتر می‌شود؟
سابقه تاریخی کشور ایران در امر ملی کردن یا به‌نوعی عمومی کردن منابع حکایت از آن دارد که اگر پای دولتی، برای مدیریت یا حتی بهبود شرایط تولید به میان آمده است، نه‌تنها بهره‌وری آن عامل تولید کاهش داشته است بلکه فضای بوروکراتیک شکل گرفته در باب آن، فساد و درهم ریختگی ایجاد خواهد کرد. مساله آب و توزیع مدیریت آب در دولت‌های نهم و دهم مصداق گزاره بالا به حساب می‌آید.
رئیس دولتی برای بهبود وارد شد و مدیریت آب در فلات مرکزی ایران را به‌طور مستقل به استان‌های هم‌جوار تفویض کرد. همان مردمانی که قرن‌ها در کمی و کاستی با هم توافق می‌کردند و تحت نظم خودانگیخته امور خود را حل می‌کردند، حالا در مورد آب و حقابه، تنازع و جدال می‌کنند. علاوه بر این تاریخ اقتصاد ایران گواه بر این است که حضور دولت برای تصدی‌گری نتایج قابل دفاعی نداشته است. شاید گریزی جز این نباشد که با پارادایم بازار به سمت حل مساله آب در کشور حرکت کنیم. مساله‌ای که سال‌هاست در اقتصاد ایران و در خصوص منابع زیرزمینی فراموش شده است.
حالا سوال اساسی که سیاستگذار باید پاسخگوی آن باشد این است: در شرایطی که به‌زعم کارشناسان، ایران در زمره کشورهای خشک محسوب می‌شود، باید با استفاده از تجارب شکست‌خورده دولتی شدن، مدیریت آب را همچنان ملی حفظ کند یا کار را به مردم واگذارد؟ هر چند کالای استراتژیکی مانند آب باشد. به‌نظر می‌رسد اگر تجربه از اینجا شروع شود، نیاز فوری بازار آب ایران که افزایش بهره‌وری و استفاده با بازده بالا از آب است، زودتر محقق می‌شود.
مطلب‌های دیگر از همین نویسنده در سایت آینده‌نگری:
Twitter
Google
Yahoo
Delicious
بالاترین
دنباله
نسخه‌ی چاپی
ارسال اين مطلب به دوستان